PROPOSTA DI LEGGE NAZIONALE IN MATERIA DI IMPRESE A FINALITÀ E DI UTILITÀ SOCIALE

Norme in materia di riconoscimento delle imprese a finalità e di utilità sociale, di semplificazione delle procedure per ottenere il riconoscimento della personalità giuridica delle stesse, nonché dei caratteri distintivi delle organizzazioni che non perseguono un diretto scopo di lucro e relative modifiche della vigente disciplina.

RELAZIONE ACCOMPAGNATORIA

1. La presente proposta di legge intende delineare una cornice entro la quale poter fornire lo strumentario adeguato per un armonico e integrato sviluppo dei servizi in ambito socio-assistenziale, sanitario, culturale, sportivo, della ricerca e della formazione professionale, nonché della tutela ambientale, attraverso il sostegno e la promozione delle imprese a finalità e di utilità sociale (I.F.U.S.). Da alcuni anni stiamo assistendo alla ripresa di un fenomeno che, pur affondando le proprie radici nella tradizione storica e culturale italiana, é spesso considerato secondario. Oggi tale fenomeno va assumendo tali dimensioni e tale capacità di incidenza sul tessuto socioeconomico del Paese da rappresentare senza alcun dubbio una forza di impatto sociale e culturale affatto trascurabile.

In questi ultimi anni, si parla sempre più spesso di privatizzazione e di contenimento della spesa pubblica, concetti strettamente legati tra loro, in quanto il processo di ritiro dello Stato da determinati settori dell’economia è determinato dai dubbi sorti in merito alla sostenibilità dell’attuale modello di welfare state. I sistemi di welfare europei si sono caratterizzati, almeno fino agli anni ‘70, per un’ampia, quasi universale, copertura dei bisogni, per una gestione prevalentemente pubblica e centralizzata degli interventi e per la prevalenza di politiche di tipo redistributivo, piuttosto che di creazione di un’ampia offerta di servizi. A partire dagli anni settanta, incominciano ad evidenziarsi, in modo sempre più spiccato, i sintomi di una crisi degli stati sociali, ovvero di quei sistemi complessi che sono andati strutturandosi nel tempo in risposta ai limiti del mercato, consistenti nella incapacità di quest'ultimo di garantire simultaneamente efficienza ed equità, nella razionalità limitata degli agenti e nell’esistenza di asimmetria informativa.

Il costante aumento della domanda di servizi di interesse collettivo a fronte di un’offerta da parte delle unità di produzione pubbliche caratterizzata da limitata efficienza, eccessiva centralizzazione e difficoltà a seguire l’evoluzione quantitativa e qualitativa della domanda, ha determinato aumenti dei costi e diminuzione del livello di soddisfazione dei bisogni. Alla crisi a livello organizzativo si è accompagnata una crisi a livello fiscale, legata al rallentamento dei tassi di crescita delle economie europee, e al conseguente rallentamento della crescita delle entrate, a fronte di un aumento della domanda di sostegno da parte delle fasce sociali colpite dalla crisi economica.

L’aumento dei costi e la riduzione delle entrate, da un lato, la perdita di qualità del servizio e la difficoltà a soddisfare una domanda sempre più articolata, frammentata ed esigente, dall’altro lato, hanno spinto gli Stati a ricercare possibili strategie di riforma del sistema sociale. Per sintetizzare questi processi si è spesso impiegato il termine "privatizzazione": tuttavia, questo termine non appare corretto in quanto non tutti gli interventi di modifica dei sistemi di welfare si traducono in privatizzazioni. Le strategie adottabili per un ridimensionamento del welfare state prevedono, soprattutto, un maggiore coinvolgimento di soggetti privati nella produzione di beni ovvero nell'erogazione di servizi di rilevanza collettiva, intervento che, quindi, non esclude sempre e completamente l’intervento pubblico, ma spesso lo affianca. In tal senso, risulta più corretto introdurre termini quali "depubblicizzazione" o "socializzazione", per indicare l'assunzione anche da parte della comunità di funzioni tradizionalmente affidate e gestite unicamente dalla P.A.

Anche per la Provincia Autonoma di Trento si pone il problema della riduzione delle risorse a disposizione e, pertanto, di una loro più attenta gestione. Nella valutazione di qualsiasi investimento, trasferimento o spesa pubblica rilevano non solo i giudizi sull’efficacia e opportunità dell’iniziativa, ma anche, e soprattutto i giudizi in merito all’efficienza del sistema che si viene così strutturando. Con il divergere della domanda di servizi e di interventi pubblici da parte della comunità da un lato, e la riduzione delle risorse dall’altro, la Provincia deve trovare soluzioni che consentano di raggiungere il maggior numero di obiettivi con le risorse (scarse) a disposizione. Da ciò discende che è necessario dare una risposta adeguata ai problemi di efficienza oltre che di efficacia: é in quest’ottica che si ritiene opportuno intervenire prevedendo forme di supporto e di sostegno per quelle organizzazioni private ad elevato contenuto sociale che sono in grado di produrre beni e/o erogare servizi di rilevanza collettiva.

L'universo non profit, infatti, ossia l'insieme di aggregazioni sociali di iniziativa volontaria che attraverso la loro attività, sia diretta che indiretta, rispondono nei fatti a bisogni di natura pubblica, si pongono in condizione di "concorrenzialità" sia con le istituzioni statali che con le società lucrative. Il settore delle organizzazioni non profit a tutt'oggi é in grado di offrire un livello di occupazione stabile e remunerata a circa mezzo milione di persone, le quali rappresentano, in termini percentuali, l'1,8% dell'occupazione complessiva nazionale e, rispettivamente, il 4,2% dell'occupazione nei servizi destinati alla vendita e il 9,7% di quella nei servizi non destinati alla vendita. Si aggiunga, che in Italia, se prendiamo in considerazione la forza lavoro mobilitata dal settore non profit, notiamo che esso si avvale di un gran numero di volontari. Si stima che prestino la loro opera a favore di organizzazioni appartenenti al settore non profit, ragionando in termini equivalenti a tempi pieni, circa 273.000 volontari, 15.000 obiettori di coscienza e 16.000 persone distaccate dal proprio datore di lavoro e retribuite da quest’ultimo. Se sommiamo questi volontari al numero di lavoratori retribuiti, il peso del settore non profit cresce sensibilmente, sino a raggiungere il 3,1% dell’occupazione totale nazionale. Nelle Tabella 1 sono indicate le aree di intervento delle organizzazioni senza scopo di lucro, i relativi occupati e volontari, nonché le spese sostenute nel perseguimento dei propri scopi istituzionali, mentre nella Tabella 2 sono evidenziate le caratteristiche produttive e occupazionali del comparto non profit, in alcuni paesi industrializzati:

TABELLA 1

Attività del settore non profit (% sul totale del settore)

TABELLA 2

Occupazione e spese operative del settore non profit

Benché le cifre indicate nella Tabella 1 rappresentino dati considerevoli per l'esperienza non profit italiana, essi altresì dimostrano la lontananza della medesima esperienza da quelle esistenti in altri Paesi. L'Italia, infatti, si scopre ben distante dagli Stati Uniti dove il settore occupa il 6,8% e rappresenta il 6,3% del PIL: tuttavia, l'esperienza italiana non risulta perdente soltanto nei confronti di un paese, quale l'America, storicamente inclinata a riconoscere piena dignità economia e giuridica alle aggregazioni di privati che svolgono attività di pubblica utilità, ma altresì se paragonata a realtà più vicine alla nostra, quali quella francese, inglese e tedesca, dove il settore non profit rappresenta il 4,2%, il 4% e il 3,7% del PIL rispettivamente.

Il settore non profit italiano risente, in primo luogo, di una tendenza ricorrente all'interno del sistema economico identificabile nella scarsa considerazione, o per meglio dire, della supposta secondarietà della realtà rappresentata dalle NPOs. Ciò determina nei fatti una diffusa ignoranza - a volte programmata - che circonda il cosiddetto "terzo settore", in quanto contrapposto alle società lucrative e alla pubblica amministrazione, dalla quale discendono due conseguenze negative. Innanzitutto, le stesse non profits mancano di una chiara direzione progettuale e di una altrettanto chiara disciplina normativa di riferimento - assistiamo invero per lo più ad interventi di natura episodica e settoriale - inerente il ruolo che esse ricoprono e la funzione che esse dovrebbero svolgere all'interno del sistema economico. L'assenza di una prospettiva complessiva ha contribuito, dall'altra parte, a rafforzare la strategia di intervento e le politiche organizzative degli organismi pubblici, i quali, a partire da una debolezza culturale del settore non profit, si sono sostituiti alle realtà aggregative che direttamente dovrebbero farsi carico di rispondere alle istanze provenienti dalla società civile mortificando pertanto quelle esperienze intermedie che strutturalmente ed efficacemente già prestano servizi di interesse pubblico, cioè a favore della collettività nel suo insieme.

La stima che il sistema di welfare gode ancora nel nostro Paese (93,1% contro il 91,7% della Gran Bretagna e il 90,2% presente in Germania, solo per citare alcuni esempi) e l'esigenza che lo Stato provveda affinché siano garantiti equi diritti a tutta la popolazione, soprattutto con particolare riguardo ai più deboli e privi di mezzi economici sufficienti, non é peraltro accompagnata da un sostegno nei confronti dei costi fiscali necessari per mantenere il meccanismo di Welfare State, favore tra i più bassi nella Comunità Europea. Il saldo "oneri-prestazioni" lascia l'opinione pubblica italiana assai più insoddisfatta di quelle degli altri paesi. Viene fatto rilevare che la ragione di questa insoddisfazione é da ricercare non solo sul versante degli oneri (presumibilmente considerati troppo elevati), ma anche su quello delle prestazioni. L'insoddisfazione per l'inefficienza dei servizi di welfare, in particolare i servizi sanitari, é la più alta in Europa, paragonabile solo a quella dei greci e dei portoghesi. In questo senso, é dato osservare che da più parti si auspica un accrescimento dell'efficienza, della libertà di scelta, una maggiore diversificazione e flessibilizzazione nell'erogazione dei servizi sociali. Sembra potersi sostenere che se le prestazioni di welfare - al di sopra di uno zoccolo di base - venissero affidate anche a soggetti privati che aggregati in associazioni e organizzazioni non profit rispondono ad un pubblico bisogno, ciò corrisponderebbe pienamente alle aspettative della maggioranza dei cittadini, spesso abituati a considerare lo Stato come unico erogatore di servizi sociali.

Da tempo, tuttavia, le istituzioni statali hanno dimostrato di non essere più in grado di garantire la produzione e/o l'erogazione di beni e servizi di utilità sociale: in questi ultimi anni, molte sono state le organizzazioni volontarie non lucrative che hanno cominciato, dapprima ad affiancare e, successivamente, ad integrare le funzioni statali. Recenti studi condotti su campioni di cooperative sociali e di organizzazioni di volontariato dimostrano una tendenza in atto nella direzione di una maggiore "imprenditorializzazione" dell'attività istituzionale tradizionale. Talvolta, tale trasformazione é legata a fattori contingenti, quali la riduzione dei sovvenzionamenti pubblici e la presenza di personale addetto più orientato al management; talaltra, il processo di cambiamento é frutto di una precisa strategia di affrancamento da una funzione meramente redistributiva, confinata alla gestione di risorse limitate. Al contrario, realtà che storicamente hanno svolto attività rivolte a settori ovvero aree marginali di interesse, divengono soggetti attivi di una metamorfosi genetica, la quale, pur garantendo le finalità istituzionali previste, genera un nuovo modo di rispondere ai bisogni sociali. Le condizioni di esclusione sociale, di emarginazione, di sofferenza, nonché di difficoltà di inserimento lavorativo, vengono affrontate attraverso la creazione di strumenti innovativi di intervento e di azione, tali da permettere una gestione che tenga sì in considerazione la particolare situazione da risolvere, ma altresì criteri imprenditoriali fino ad oggi sconosciuti nel settore delle organizzazioni di terzo settore. E' questo l'elemento di assoluta novità che si riscontra nell'attuale panorama dei servizi di natura collettiva erogati alla persona. Le organizzazioni non profit acquistano maggiore rilevanza economica nella misura in cui sono in grado di svolgere una funzione produttiva di beni e servizi da "vendere" sul mercato. Ciò, al contrario di quanto solitamente si é ritenuti a considerare, non significa affatto la perdita di identità di organizzazioni deputate a rispondere ad un bisogno sociale, quanto, piuttosto, l'assunzione di nuove responsabilità e compiti che, a causa della loro complessità e problematicità, necessitano di tecniche e metodologie di intervento adeguati. E' esattamente in questo senso che le definizioni fino ad oggi impiegate per definire l'azione delle organizzazioni senza scopo di lucro si rivelano deficitarie e riduttive, in quanto esse sono il frutto di un contesto socioeconomico diverso da quello attuale. Siamo, infatti, oggi di fronte all'emersione di nuove domande sociali caratterizzate da una elevata pretesa di natura qualitativa che tenga maggiormente conto delle singole situazioni soggettive, per le quali il solo agire volontario, con la conseguente e inevitabile approssimazione che da tale azione scaturisce, non costituisce più una risposta adeguata. Non si tratta affatto di sminuire l'elemento volontaristico dell'agire non profit, ma di inserire l'azione volontaria in un contesto organizzativo ed economico in cui siano presenti anche altre componenti strutturali.

Inoltre, é doveroso sottolineare che numerose deroghe apportate dalla legislazione speciale al regime ordinario degli enti del Libro I del codice civile (si veda per esempio la regolamentazione delle società sportive dilettantistiche, quella relativa alle organizzazioni non governative, quella concernente i beni culturali e lo spettacolo, la legge sul volontariato e quella sulle cooperative sociali), nonché le diverse discipline emanate per diversi settori di intervento, hanno prodotto non poche difficoltà di interpretazione circa l'esatta configurazione da attribuire alle aggregazioni che non si prefiggono innanzitutto di realizzare un utile da distribuire ai propri membri e hanno altresì sovente generato discriminazioni di trattamento tra le medesime organizzazioni in ordine a controlli, requisiti richiesti, adempimenti formali e contabili, etc. In questo senso, é quantomai necessaria una normativa di riferimento generale in grado di indicare caratteristiche, funzioni, ruolo e agevolazioni relative per le organizzazioni sopra citate.

La progressiva riduzione delle risorse disponibili gestite dalle istituzioni pubbliche e il costante aumento di situazioni di marginalità sociale chiedono una risposta chiara da parte del legislatore, il quale é dunque sollecitato a prevedere formule ispirate al sostegno da parte dello Stato e delle sue articolazioni territoriali delle realtà non profit, le quali possono svilupparsi solo in un contesto libero da vincoli e lacci burocratici che nei fatti ostacolano o persino prevengono la costituzione e la crescita di aggregazioni sociali che, in misura complementare ed integrativa rispetto alla Pubblica Amministrazione sono in grado di rispondere ai diversi bisogni che dalla società emergono. Pertanto, la presente proposta di legge, pur riconoscendo le difficoltà di coordinamento e di collegamento con le discipline speciali attualmente in vigore intende fornire la cornice di riferimento all'interno della quale al fenomeno non profit vengano forniti i mezzi e gli strumenti per un ulteriore e proficuo sviluppo, così da allineare la nostra provincia a quei Paesi europei ed extraeuropei in cui le organizzazioni non profit sono considerate a tutti gli effetti parte attiva ed integrante del sistema socioeconomico nazionale. In questa prospettiva, si é ritenuto opportuno impiegare il termine "impresa" allo scopo di definire un'organizzazione di persone e di mezzi, avente rilevanza economica, che si costituisce per la gestione razionale ed efficiente delle risorse da destinare alla realizzazione di una finalità sociale.

2. La proposta in oggetto ha lo scopo di facilitare la costituzione, la gestione e di indirizzare la liquidazione delle imprese a finalità e di utilità sociale, attraverso la previsione di norme che esaltino gli scopi perseguiti, rendendo al contempo più semplice l'iter procedurale che dette organizzazioni debbono espletare per venire in essere. In tal senso, é stato previsto che il passaggio dal sistema concessorio a quello normativo si realizzi mediante l'armonizzazione della disciplina che regola gli enti del libro I del codice civile e le società del libro V. In sostanza, le imprese di cui alla presente proposta, qualora lo ritengano necessario, ovvero opportuno, conseguono la personalità giuridica a seguito dell'omologazione dell'atto costitutivo e della successiva iscrizione nel Registro delle Imprese, ora gestito dalle Camere di Commercio. Ciò per permettere una riduzione dei tempi e delle modalità di ottenimento del riconoscimento giuridico, che consentirà alle organizzazioni in argomento di iniziare da subito la propria attività istituzionale senza la necessità di dover attendere a lungo l'autorizzazione ministeriale. L'omologazione di cui sopra si colloca nell'alveo della tradizione europea ed americana in forza delle quali si afferma la neutralità delle forme giuridiche rispetto al conseguimento di determinati scopi.

Le I.F.U.S. devono avere sia finalità esclusivamente solidaristiche, nonché avere come oggetto principale la realizzazione di attività di utilità sociale, rilevanti per l'intera collettività o parte di essa. Finalità, dunque, volte a beneficiare la comunità in senso lato attraverso lo svolgimento di attività che presentino carattere di utilità sociale dovranno contraddistinguere l'azione e gli interventi delle I.F.U.S. Esse, allo scopo di allargare le possibilità di svolgere attività con esternalità positive per la comunità, potranno assumere una delle forme giuridiche previste dalla legislazione vigente. Pertanto, accanto alle tradizionali forme associative, dotate o meno di personalità giuridica e fondazionali, la proposta riconosce anche alle società commerciali la possibilità di svolgere attività con finalità sociale, ancorché i rispettivi statuti prevedano l'eterodestinazione dei vantaggi prodotti. L'ampliamento dei soggetti giuridici riconosciuti idonei per realizzare attività aventi natura solidaristica risponde all’esigenza di tutelare la libertà dei singoli consociati di utilizzare la formula organizzativa che essi ritengono più adatta allo svolgimento dell'attività istituzionale. In particolare, l'inserimento delle società di capitali risulta coerente con il progressivo "scoloramento" della esclusività del loro scopo lucrativo, con l'introduzione nella normativa di società per azioni di diritto speciale, quali quelle sportive disciplinate dalla legge del 1991, consortili e, infine, con la definizione degli enti di gestione dei fondi mutualistici delle società cooperative, previsti dall'art. 11 della legge 59/1992, enti che possono assumere la forma di società per azioni senza scopo di lucro. In ordine a tutelare e garantire i terzi circa l'effettivo obiettivo perseguito dalle organizzazioni in oggetto, la proposta prevede che le imprese che adottano le disposizioni statutarie richieste, devono aggiungere ad ogni menzione della loro forma giuridica le parole "a finalità e di utilità sociale". Inoltre, la novella stabilisce che qualora una società dovesse abbandonare le disposizioni contenute all'art. 3, comma 1, si verificherebbe automaticamente lo scioglimento della stessa, non potendosi, pertanto, in alcun modo procedere alla distribuzione di eventuali riserve esistenti. Queste ultime dovranno essere destinate immediatamente ad uno scopo che risulti il più possibile vicino a quello sociale previsto dallo statuto originario. La disposizione testé citata indica la volontà di salvaguardare la dimensione associativa dell'organizzazione, in quanto il vincolo di non distribuzione delle riserve eventualmente presenti all'interno della stessa é da ricondursi nell'alveo delle disposizioni riguardanti le forme associative e non certo le società commerciali, nelle quali, invece, la distribuzione di eventuali surplus rientra a pieno titolo nella dinamica di azione delle imprese lucrative.

Ma perché disciplinare tale forma di organizzazioni non profit tra le società e non tra le associazioni, strumenti tradizionalmente adottati per il raggiungimento di scopi ideali ovvero sociali lato sensu? Perché non prevedere una forma di associazione che potesse perseguire anche scopi economici? Ritengo che le risposte ai quesiti di cui sopra siano da individuare nella progressiva trasformazione della realtà delle organizzazioni non profit nel contesto europeo. Esse, da entità che assolvevano principalmente una funzione redistributiva e perseguivano finalità di natura solidaristica ed ideale, si sono, nel corso degli ultimi decenni, trasformate in vere e proprie realtà produttive di beni e servizi di natura pubblica, diventando preziosi partner dell'azione dello Stato nell'erogazione delle prestazioni di welfare. Risulta pertanto evidente che la natura associativa di tali aggregazioni poteva ritenersi sufficiente laddove le organizzazioni non profit si limitavano ad organizzare attività di promozione e tutela dei diritti, di carità, di assistenza marginale ovvero attività culturali. La crescente domanda di servizi alla persona, sviluppatasi a seguito dell'emersione di nuovi bisogni sociali, quali l'assistenza domiciliare, l'inserimento lavorativo di persone svantaggiate, la gestione di case di cura o di ospedali complessi, ha reso palese la necessità di adeguare le forme organizzative e gli assetti istituzionali tradizionalmente impiegati alle nuove esigenze. Conseguentemente, uno strumento, quale quello associativo o fondazionale, la cui organizzazione interna non permette una gestione "imprenditoriale" delle attività, poiché essa si fonda sulla totale assenza di motivazioni economiche ovvero di scopi percepiti come tali, mal si adatta ad approntare le risposte di cui sopra. Tra gli inconvenienti che la forma associativa presenta rientrano, in primo luogo, l'incertezza giuridica dovuta all'impossibilità per le associazioni di essere iscritte presso il registro delle imprese; in secondo luogo, la difficoltà che le associazioni incontrano nell'essere registrate nel settore delle costruzioni o dei lavori pubblici, impedendo a tali organizzazioni di non poter accedere ai contratti pubblici. Si aggiunga l'impossibilità di accedere agli aiuti previsti dalla normativa in materia di espansione economica e ai finanziamenti che da questa derivano. Per contro, le associazioni senza scopo lucrativo possono beneficiare di sostegni pubblici non accessibili alle società commerciali e non presentano requisiti particolari quanto all'ammontare del capitale iniziale, alla compatibilità e alla responsabilità degli amministratori, elementi caratterizzanti le iniziative imprenditoriali commerciali.

In presenza di questo contesto giuridico-economico, si é ritenuto opportuno inserire una formula organizzativa che presenta i tratti caratteristici delle società commerciali, opportunamente calibrati sull'esigenza di garantire la realizzazione di finalità sociali. La particolarità, quindi, di una società a finalità sociale é rappresentata dal fatto di sostituire all'arricchimento personale dei singoli portatori di capitale, il perseguimento di un obiettivo sociale. Ciò costituisce senza dubbio un notevole mutamento della causa societatis, tradizionalmente identificata con la distribuzione degli utili conseguiti tra i detentori del capitale. Pur essendo stato soggetto a varie deroghe, il principio qui espresso trova nella proposta in argomento una vera e propria antitesi pratica. Infatti, si ammette ab origine che una forma imprenditoriale commerciale possa nascere per uno scopo diverso da quello della divisione del risultato positivo ottenuto dalla società. E' da sottolineare il fatto che nonostante le numerose situazioni in cui grosse società di capitali decidono di reinvestire gli utili realizzati, scostandosi dal consueto impianto causale, la novella in parola giunge a postulare normativamente tale obbligo.

Da ultimo si aggiunga, che la presente proposta non contempla alcuna disposizione di natura tributaria, in quanto tale aspetto é affrontato precipuamente dal disegno di legge che il Governo, su iniziativa del Ministro delle Finanze Fantozzi, ha varato e presentato al Senato nel mese di dicembre 1995. Si auspica che detto disegno di legge e la proposta in considerazione possano trovare un cammino comune di approvazione per essere successivamente sintetizzati in unico pacchetto complessivo in materia di organizzazioni non profit.

L’art. 1 introduce il concetto di impresa a finalità e di utilità sociale, di cui si riconosce l’alto valore pubblico e sociale, ossia la rilevanza collettiva e comunitaria delle funzioni svolte da detta impresa. Essa diventa, pertanto, lo strumento organizzativo mediante il quale si promuove una reale cultura della solidarietà, del pluralismo sociale, nonché si incentiva lo sviluppo economico e il benessere dei consociati.

L’art. 2 definisce l’oggetto della legge, il quale riguarda le modalità di costituzione, le forme di pubblicità, l’attività svolta e lo scioglimento delle imprese a finalità e di utilità sociale.

L’art. 3 costituisce uno degli articoli centrali dell’intera proposta, poiché indica i requisiti che gli statuti delle I.F.U.S. debbono contenere al fine di essere considerate tali. Tra tutti spicca, indubbiamente, il fatto che dette imprese debbono indirizzare la loro attività a produrre un’utilità sociale nei settori dell’assistenza, della beneficenza, dello sport, della cultura, dell’arte, della sanità, della ricerca e della tutela ambientale e non a realizzare un beneficio, ancorché indiretto, ai propri membri. Mentre ciò riguarda il fine precipuo delle imprese in oggetto, la proposta prevede, accanto al tradizionale non distribution constraint, considerato dalla dottrina la linea divisoria tra società ed enti non profit, la possibilità che ai membri dell’impresa sia riconosciuto un beneficio economico limitato, sulla scorta di quanto già si registra nell’esperienza delle cooperative. Questa disposizione intende favorire il coinvolgimento anche di quelle categorie di soggetti, in particolare portatori di capitale, che difficilmente, ad eccezione di un impegno meramente volontario e legato perlopiù a situazioni contingenti, sarebbero disposti ad investire in attività di utilità sociale. In linea con una tendenza europea, registratasi recentemente in Belgio, la possibilità di riconoscere un vantaggio economico a coloro i quali partecipano alla vita dell’impresa a finalità sociale, risulta essere un incentivo al sostegno finanziario di opere e organizzazioni che sovente debbono affrontare e risolvere problemi connessi con il reperimento delle risorse necessarie al loro funzionamento. A ciò si aggiunga, che il tetto massimo fissato per gli emolumenti da corrispondere ai consiglieri di amministrazione delle imprese a finalità e di utilità sociale, trova la propria giustificazione teorica nel fatto che, da un punto di vista operativo, a tali imprese viene riconosciuto lo stesso spessore e la stessa dignità economica che solitamente vengono attribuite alle società commerciali. Pur realizzando scopi e finalità diverse da queste ultime, le I.F.U.S. presentano la necessità di essere gestite e condotte, a fortiori poste le particolari attività che esse pongono in essere e i destinatari di dette attività, secondo criteri di efficienza ed efficacia e, pertanto, di impiegare livelli di professionalità e competenza affatto marginali.

Le I.F.U.S. si distinguono dalle tradizionali società soprattutto per quanto concerne la democrazia interna: infatti, il principio che ispira la presenta proposta di legge consiste nel voto singolo di cui all’art. 2532, secondo comma, del codice civile, in quanto si intende garantire una gestione dell’impresa non fondata sulla detenzione della ricchezza, quanto piuttosto sull’interesse dei diversi stakeholders presenti all’interno dell’organizzazione, ai quali, pertanto, viene riconosciuta pari dignità nella gestione delle attività dell’impresa medesima.

Si sottolinea, inoltre, la rigidità con cui le I.F.U.S. debbono svolgere la propria funzione di utilità sociale, poiché la modifica di una delle clausole statutarie disposte dalla presente legge non comporta la cancellazione dell’impresa dai registri e il venire meno delle eventuali agevolazioni fiscali previste a favore della stessa, quanto piuttosto una sanzione più severa, quale l’automatico scioglimento dell’impresa e, di conseguenza, la devoluzione dei beni e del patrimonio a organizzazioni non lucrative che perseguono scopi analoghi.

L'art. 4 costituisce un sicuro elemento di novità nel panorama del trattamento giuridico fino ad ora riservato agli enti non profit. Infatti, scompare il lungo e farraginoso iter in base al quale i promotori ovvero i fondatori di un'organizzazione non profit debbono richiedere, qualora lo ritengano opportuno, il riconoscimento della personalità giuridica privata. Quest'ultima, in forza della presente legge, si acquisterà automaticamente, ossia normativamente, mediante la semplice iscrizione nel registro delle imprese, ora tenuto dalle Camere di Commercio, alla stregua di quanto avviene per le società commerciali di cui al Libro V del codice civile. Tale disposizione consente al sistema legislativo italiano di adeguarsi agli ordinamenti dei paesi più industrializzati e di uniformarsi, almeno per la maggior parte dei paesi, all'esperienza europea. Il tribunale, in questo procedimento di iscrizione, mantiene sempre i propri poteri di censura sulla legittimità della costituzione dell'impresa non profit: contro eventuali provvedimenti negativi da parte dell'autorità giudiziaria é riconosciuto agli istanti il diritto di presentare memorie e documenti allo scopo di confutare la decisione del tribunale.

In questa prospettiva, deve essere letto ed interpretato anche l'art. 6, il quale, abolendo di fatto la necessità dell'autorizzazione prevista attualmente dall'art. 17 del cod. civ. introduce un regime più liberale e semplice per procedere all'acquisto di beni immobili, all'accettazione di donazioni, di eredità ovvero di legati, con il conseguente risultato positivo di indurre le organizzazioni non profit a sollecitare maggiormente dette forme di incentivazioni liberali, posti i minori vincoli di carattere burocratico legati a queste forme di finanziamento.

L'art. 8 costituisce la garanzia legale affinché le imprese a finalità e di utilità sociale rispondano in modo trasparente della propria gestione nei confronti dei terzi e della collettività intera. Sovente le organizzazioni non profit, sia per ragioni culturali che per motivazioni strutturali, vengono identificate con aggregazioni di cui non si conoscono le attività e la reale consistenza di quest'ultime. L'obbligo di deposito del bilancio, documento amministrativo-contabile fondamentale nella gestione di un'impresa, ha lo scopo di costringere le imprese non profit a concepirsi invero come organizzazioni sì private, ma che rispondono ad un bisogno pubblico e, pertanto, debbono rendicontare alla comunità delle proprie azioni.

L'art. 9 ripropone quanto disposto dall'art. 20 della Legge Comunitaria 1994 per le sole cooperative sociali. Infatti, le particolari finalità perseguite dalle I.F.U.S. e la rilevanza pubblica delle loro attività spingono nella direzione di prevedere un'eccezione alla regola solitamente applicata in materia di appalti pubblici dallo Stato, dalle Regioni, dalla Province Autonome dagli enti locali e dagli altri enti pubblici, compresi quelli economici, nonché le società di capitali a partecipazione pubblica. Tale previsione risponde all'esigenza di favorire lo sviluppo e la crescita dei rapporti di partnership tra enti pubblici in genere ed imprese non profit, rapporti che trovano nello strumento della convenzione un riferimento certo, ancorché perfettibile, di regolazione dei rispettivi interessi.

L'art. 10 disciplina l'estinzione e la trasformazione delle imprese non profit, disponendo che, nell'ipotesi in cui si verifichino le cause di scioglimento previste nell'atto costitutivo ovvero nello statuto oppure lo scioglimento venga decretato di ufficio, i beni di proprietà dell'impresa a finalità e di utilità sociale, debbono comunque essere devoluti a favore di organizzazioni senza scopo di lucro che perseguano fini analoghi.

Allo scopo di prevenire, per quanto possibile, gli eventuali abusi connessi allo svolgimento di attività da parte delle I.F.U.S., l'art. 11 dispone in materia di sanzioni da comminarsi a carico dei rappresentanti legali dell'organizzazione che si siano resi colpevoli di un utilizzo distorto delle imprese non profit, non coerente con le finalità della presente legge. In tal senso, l'abuso non provoca semplicemente l'automatica privazione in capo dell'impresa dei benefici riconosciuti dalla presente normativa, quanto, più rigidamente, l'assoggettamento dei responsabili legali dell'impresa medesima a sanzioni sia di carattere pecuniario che penale.

Infine, l'art. 13 contempla l'abrogazione di alcune norme che, per effetto della presente proposta, necessariamente dovranno ritenersi sostituite, in quanto non più compatibili con la nuova configurazione e collocazione contenuta nel disegno di legge in oggetto.

Cons. Mauro DELLADIO

PROPOSTA DI LEGGE NAZIONALE IN MATERIA DI IMPRESE A FINALITÀ E DI UTILITÀ SOCIALE

CAPO I

Disposizioni generali

Art. 1.

Finalità della legge

La Repubblica Italiana riconosce il valore pubblico e sociale, nonché la funzione dell'attività svolta dalle imprese a finalità e di utilità sociale (I.F.U.S.) come espressione di solidarietà, pluralismo, sviluppo civile ed economico e ne favorisce la crescita.

Art. 2.

Oggetto della legge

La presente legge stabilisce i principi generali di riferimento per la costituzione, la pubblicità, l'attività e lo scioglimento delle organizzazioni di cui all'art. 1.

Art. 3.

Definizione

1. Ai fini della presente legge per imprese a finalità e di utilità sociale devono intendersi quelle associazioni, fondazioni, società commerciali o altre istituzioni o corpi di carattere privato, che abbiano ottenuto o meno il riconoscimento della personalità giuridica, che non siano dirette all'arricchimento dei loro associati e i cui statuti indichino espressamente:

a) il fine sociale al quale sono consacrate le attività previste nel loro oggetto sociale e di non assegnare all'impresa, come fine principale, il procurare ai membri un beneficio indiretto;

b) di avere come oggetto principale lo svolgimento di attività di utilità sociale nei settori dell'assistenza, beneficenza, educazione ed istruzione, ricerca, sanità, tutela ambientale, cultura, arte e sport;

c) il divieto di distribuire qualsiasi ed eventuale utile tra coloro i quali rivestono una posizione interna all'impresa ovvero il riconoscimento di un vantaggio limitato a favore di questi ultimi;

d) la politica di destinazione dei profitti conformemente alle finalità interne ed esterne dell'impresa, alla gerarchia stabilita negli statuti della suddetta impresa, nonché i criteri di costruzione delle riserve;

e) il divieto di tutelare o promuovere gli interessi economici, politici, sindacali o di categoria di fondatori, soci, amministratori, dipendenti o soggetti facenti parte a qualsiasi titolo dell'impresa stessa o che sono legati alla stessa da un rapporto continuativo di prestazione d'opera retribuito, nonché di soggetti che effettuano erogazioni liberali nei confronti dell'impresa. Il divieto si applica anche in riferimento ai coniugi, parenti o affini fino al quarto grado;

f) il divieto di corrispondere, anche in natura, agli amministratori emolumenti individuali annui di importo superiore al compenso massimo previsto per il Presidente del collegio sindacale delle società per azioni;

g) l'eleggibilità democratica e libera degli organi direttivi, il principio del voto singolo di cui all'art. 2532, secondo comma, del codice civile, la sovranità dell'assemblea dei soci, associati o partecipanti e i criteri di ammissione e di esclusione di questi ultimi.

2. La modifica di una o più clausole statutarie previste nel presente articolo é considerata causa di scioglimento.

3. La denominazione sociale, comunque formata, deve contenere l'indicazione di "impresa a finalità e di utilità sociale".

Art. 4.

Modalità di costituzione

1. Le imprese di cui all'art. 3 si costituiscono mediante l'iscrizione presso il Registro delle Imprese, tenuto presso la Camera di Commercio competente.

2. Il Registro delle Imprese prevede un'apposita sezione dedicata alle "Imprese a finalità e di utilità sociale".

3. Il notaio che ha ricevuto l'atto costitutivo su richiesta del fondatore, degli associati, o di coloro ai quali é conferita la presidenza o la direzione dell'impresa, deve depositarlo, assieme allo statuto, ove sia già stato redatto, presso la Camera di Commercio nella cui circoscrizione é stabilita la sede dell'ente.

4. Il presidente del tribunale ordina l'iscrizione nel registro di cui all'articolo 33 del codice civile, previo giudizio di omologazione con cui accerta che siano state adempiute le condizioni previste dalla legge per la costituzione dell'ente, che lo scopo sia possibile e lecito, che sia adeguatamente documentata la congruità del patrimonio in relazione allo scopo da realizzarsi.

5. Il presidente del tribunale, qualora ravvisi ragioni ostative all'iscrizione nel registro, deve darne immediata comunicazione ai soggetti interessati, i quali, nel termine di 30 giorni, possono presentare memoria e documenti. Entro i successivi quindici giorni, il tribunale ordina l'iscrizione nel registro, oppure la nega con la specifica indicazione dei motivi.

Art. 5.

Modificazioni dello statuto

Le eventuali modificazioni dello statuto sono assoggettate alle medesima procedura di cui all'articolo 4, comma 3.

Art. 6.

Acquisti di beni immobili e accettazioni di donazioni, eredità o legati

1. Gli acquisti dei beni immobili, le accettazioni di donazioni o eredità e il conseguimento di legati da parte delle persone giuridiche indicate all'articolo 3, comma 1, devono essere comunicati all'autorità giudiziaria, che ne ordina l'annotazione nel registro di cui all'articolo 33 del codice civile.

2. L'acquisto e l'accettazione hanno efficacia trascorsi trenta giorni dal momento della comunicazione. Entro tale termine, l'autorità giudiziaria può, con provvedimento motivato, sospendere l'efficacia dell'atto.

Art. 7.

Iscrizioni nel registro delle persone giuridiche

1. Nel registro delle persone giuridiche, di cui all'articolo 33 del codice civile, devono indicarsi la data dell'atto costitutivo, la denominazione, lo scopo, il patrimonio, la durata, qualora sia stata determinata, la sede della persona giuridica e il cognome e nome degli amministratori con la menzione di quelli ai quali é stata attribuita la rappresentanza.

2. Nel registro devono iscriversi altresì le modificazioni dell'atto costitutivo e dello statuto, il trasferimento della sede e l'istituzione di sedi secondarie, la sostituzione degli amministratori con indicazione di quelli ai quali spetta la rappresentanza, le deliberazioni di scioglimento, i provvedimenti che ordinano lo scioglimento o dichiarano l'estinzione, il cognome e nome dei liquidatori e tutti gli altri atti e fatti la cui iscrizione è espressamente prevista da norme di legge o di regolamento.

Art. 8.

Bilancio e pubblicità

Ai fini di una corretta e trasparente gestione dell'ente alle imprese di cui all'articolo 3, 1 comma, é fatto obbligo di redarre il bilancio secondo lo schema legale stabilito e di depositarlo presso la Camera di Commercio a fini di pubblicità.

Art. 9.

Convenzioni

1. Lo Stato, le regioni, le province autonome, gli enti locali e gli altri enti pubblici, compresi quelli economici, nonché le società di capitali a partecipazione pubblica, anche in deroga alla disciplina in materia di contratti della pubblica amministrazione, possono stipulare convenzioni con le imprese di cui all'articolo 3 che dimostrino capacità e inclinazione operativa.

2. Le convenzioni di cui al comma 1, ispirate al principio dell'indipendenza e dell'autonomia gestionale della singola organizzazione senza diretto scopo di lucro con la quale la convenzione viene stipulata, devono contenere le attività oggetto della convenzione, nonché i termini generali di riferimento per lo svolgimento di detta attività. Devono altresì prevedere forme di verifica delle prestazioni e di controllo obiettivo della loro qualità nonché la modalità di copertura delle spese sostenute dalle organizzazioni convenzionate.

3. Il perseguimento di un fine di pubblica utilità o di interesse sociale é ritenuto elemento essenziale della convenzione, la quale può essere rinnovata per più periodi.

4. A parità di condizioni, le imprese a finalità e di utilità sociale finalizzate a creare occupazione per le persone svantaggiate di cui all'art. 4, comma 1, della legge 8 novembre 1991, n. 381 saranno considerate prioritariamente.

5. Per la stipula delle convenzioni di cui al comma 1 le imprese a finalità e di utilità sociale debbono risultare iscritte al Registro delle Imprese di cui all'articolo 4, comma 1. Gli analoghi organismi aventi sede negli altri Stati membri della Comunità europea debbono essere in possesso di requisiti equivalenti a quelli richiesti per l'iscrizione nel registro delle imprese e risultare iscritti nelle liste regionali di cui al comma 6, ovvero dare dimostrazione con idonea documentazione del possesso dei requisiti stessi.

6. Le regioni rendono noti annualmente, attraverso la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee, i requisiti e le condizioni richiesti per la stipula delle convenzioni ai sensi del comma 1, nonché le liste delle imprese iscritte presso il Registro delle Imprese.

Art. 10.

Norme in materia di estinzione, trasformazione e devoluzione dei beni delle imprese a finalità e di utilità sociale

1. Oltre che per la cause previste nell'atto costitutivo e nello statuto, l'impresa di cui all'articolo 3 si estingue quando lo scopo é stato raggiunto o è divenuto impossibile. L'estinzione della persona giuridica é dichiarata, su istanza di qualunque interessato o anche d'ufficio, dall'autorità giudiziaria, che, compiuta la liquidazione del patrimonio, ordina la cancellazione della persona giuridica estinta dal registro di cui all'articolo 33 del codice civile.

2. I beni dell'impresa sono devoluti in conformità dell'atto costitutivo o dello statuto e, comunque, a favore di organizzazioni senza scopo di lucro che abbiano fini analoghi. Qualora l'atto costitutivo o lo statuto non dispongano, l'autorità giudiziaria provvederà a devolvere i beni ad altre organizzazioni o enti che hanno fini analoghi.

Art. 11.

Abuso di qualità di impresa a finalità e di utilità sociale

Salva l'applicabilità delle sanzioni penali disposte dal D.L. 10 luglio 1982, n. 429, convertito con modifiche nella l. 7 agosto 1982, n. 516 i rappresentanti legali ed i membri degli organi statutari amministrativi di enti che si siano avvalsi di benefici di cui alla presente legge in assenza dei requisiti di cui all'art. 3 sono puniti con l'ammenda fino a lire cinque milioni e con l 'arresto da sei mesi a cinque anni.

Art. 12.

Irregolarità di gestione

Il tribunale nella cui circoscrizione si trova la sede dell'impresa a finalità e di utilità sociale, anche su iniziativa del pubblico ministero, in caso di inosservanza anche di fatto delle disposizioni di cui all'art. 3, adotta tutti gli opportuni provvedimenti conseguiti allo scioglimento previsto dal secondo comma dell'art. 3.

Art. 13.

Abrogazioni di norme

In conformità delle disposizioni contenute nella presente legge sono da ritenersi abrogate le seguenti norme: articoli 12, 16 comma 3, 17, 23 comma 4, 27 comma 3, 33 commi 2,3,4, del codice civile e tutte le altre disposizioni in contrasto con quanto disciplinato dalla presente legge.

cons. Mauro DELLADIO